טראמפ: דיפלומטיה של סיוע חוץ

מאת 7 פברואר 2018

מבט מבס"א מס' 734, 7 בפברואר 2018

תקציר: עד היום הנחו את סיוע החוץ שתי גישות עיקריות – אסטרטגית והומניטרית. טראמפ הוסיף גישה שלישית – עסקית. הגישה האסטרטגית מבוססת על אינטרסים, ההומניטרית על חמלה, והעסקית על תשואה. המעצמות פועלות לפי הגישה האסטרטגית, ומדינות אירופה על-פי הגישה ההומניטרית, והן אינן בודקות מה נעשה בכספי הסיוע. את הסיוע האמריקני לפלשתינים מנחה הגישה העסקית. טראמפ איים על הפלסטינים שאם לא יחזרו לנהל מו"מ עם ישראל, ארה"ב תעצור את הסיוע שהיא מעניקה להם, ובמקביל קיצץ את הסיוע לאונר"א. לגישה העסקית של טראמפ יש השלכות על מדיניות מצרים וירדן, כפי שהיא באה לידי ביטוי בעמדותיהן כלפי החלטת ההכרה בירושלים, ויכולות להיות לה השלכות גם על יחסי ישראל עם ארה"ב ועם הפלסטינים. 

כאשר קיצץ טראמפ 65 מיליון דולר מתשלומי ארה"ב לאונר"א, ובכנס דאבוס איים על הפלסטינים שאם לא יחזרו לנהל מו"מ עם ישראל, הוא יעצור את הסיוע שארה"ב מעניקה להם, הוא הגדיר רציונל חדש לסיוע החוץ. זהו רציונל של איש עסקים שתואם גם את גישתו כנשיא לדיפלומטיה. טראמפ הרי רוצה להשיג את "הדיל האולטימטיבי" בין ישראל לבין הפלסטינים. "דיל" – לא הסכם שלום. בנאומו הראשון על מצב האומה, בהקשר להחלטת עצרת האו"ם לשלול את הכרת ארה"ב בירושלים כבירת ישראל, הוא חזר על איומו לקצץ בסיוע האמריקני למדינות שפועלות נגד ארה"ב, ובמקרה הזה מצביעות נגדה במוסדות האו"ם. כך, הוא הוסיף "גישה עסקית" לגישות הקיימות לסיוע החוץ: האסטרטגית וההומניטרית.

מעצמות כמו ארה"ב, רוסיה וסין מעניקות סיוע, צבאי וכלכלי, בעיקר כאמצעי לממש אינטרסים אסטרטגיים. בתקופת המלחמה הקרה, השתמשה ארה"ב בסיוע חוץ כדי לתמוך בבעלי ברית, כמו ישראל, שהתמודדו עם לחץ סובייטי. ברה"מ נהגה באופן דומה כלפי בעלות בריתה, כמו קובה. ארה"ב העניקה לישראל ולמצרים סיוע בהיקף נרחב כדי לתמוך במו"מ שניהלו, ועל מנת לשמר את הסכמי השלום שהשיגו. הרציונל הזה נמשך עד היום. הסיוע הצבאי לישראל ניתן גם כדי שתוכל להתמודד עם כל קואליציה אזורית עוינת. היום, סין משתמשת בסיוע כלכלי נרחב כדי להרחיב ולהעמיק את השפעתה בזירה הבין-לאומית, בעיקר באפריקה.

המדינות העשירות באירופה המערבית ובסקנדינביה, לרבות הולנד, צרפת, גרמניה, בלגיה, בריטניה, שבדיה, נורבגיה ודנמרק, מעניקות סיוע בעיקר מטעמים הומניטריים. הן מעניקות תרומות מבלי לצפות לתמורה. הסיוע ניתן למדינות עניות ובלתי מפותחות בעיקר כדי לצמצם פערים בינן לבין העולם העשיר. חלק מהמדינות הללו תורמות לסיוע הומניטרי סכומים בהיקף של אחוז קבוע מהתמ"ג שלהם.

מאז חתימת הסכם אוסלו, קיבלו הפלסטינים סיוע מארה"ב ומאירופה במיליארדי דולרים. הסיוע האמריקני ניתן בעיקר מסיבות אסטרטגיות, הדומות לאלה שעמדו מאחורי הסיוע למצרים: חיזוק ושמירה של תהליך השלום עם ישראל. הסיוע האירופי ניתן בעיקר מסיבות הומניטריות. הוא נבע מתחושה שהפלסטינים הם עניים, מסכנים ומדוכאים וצריך לעזור להם.

כאשר מעניקים סיוע הומניטרי לא בודקים את השימוש שנעשה בו. לכן, אירופה התעלמה מהסיבות למצוקה הפלסטינית, כמו למשל, השקעות הענק של חמאס במאות מיליוני דולרים כל שנה ביצור רקטות ובבניית מנהרות תקיפה, על חשבון רווחת תושבי עזה העניים. אף אחד לא בדק כמה כסף מהתרומות ההומניטריות הלך לחשבונות בנק פרטיים וסודיים של מנהיגי הפלסטינים. אירופה התעוררה להציג שאלות רק כאשר הוכיחו לה שהרשות הפלסטינית משתמשת בתרומות כדי לשלם משכורות נכבדות לטרוריסטים פלסטינים שהורשעו ונכלאו בישראל, ולבניית מוסדות ציבור ולקריאתם על שם טרוריסטים.

לפי מכון המחקר של הקונגרס, מאז הסכם אוסלו, העניקה ארה"ב לרשות הפלסטינית סכום כולל של 5.2 מיליארד דולר, זהו הסכום הגבוה ביותר בסיוע החוץ האמריקני שניתן פר אדם. בנוסף, באותה תקופה, העניקה ארה"ב לאונר"א סכום כולל של 4.5 מיליארד דולר. אובמה הכפיל את ההקצבות האמריקניות הן לרשות והן לאונר"א. ב-2008, קיבלה הרשות הפלסטינית כ-400 מיליון דולר, וב-2009, כ-900 מיליון. ב-2008 קיבלה אונר"א 184 מיליון, וב-2009 268 מיליון. בשנים האחרונות קיבלה הרשות כל שנה בין 400 מיליון ל-500 מיליון דולר. אונר"א קיבלה בין 350 ל-400 מיליון דולר.

הפגיעה בסיוע לאונר"א היא מהלך מוצדק שכן הסוכנות מנציחה את מעמד הפלסטינים כפליטים. בעזה, רוב עובדיה הם אנשי חמאס, בבתי הספר שלה מטיפים לשנאה ליהודים ולישראל, מתחת לרצפת מוסדותיהם מאכסנים רקטות, ומסביבתם משגרים אותן לשטח ישראל. את אונר"א היה צריך מזמן לסגור ולהעביר את הפונקציות שלה לסוכנות האו"ם שמטפלת בפליטים בכל העולם. במקום לנצל את ההזדמנות הזו על מנת לעשות בדק בית רציני באונר"א, דחפה הגישה ההומניטרית מדינות כמו בלגיה והולנד להגדיל את הסיוע שלהן לארגון כדי לצמצם את הפער שנוצר בעקבות הקיצוץ האמריקני.

כאמור, בעיני טראמפ, הסיוע הוא השקעה שצריכה להניב תשואה הולמת. הואיל ורציונל הסיוע לפלסטינים הוא קיומו של תהליך שלום, והואיל והפלסטינים אינם מוכנים לנהל מו"מ, ועמדה בה החזיקו גם ברוב שנות כהונתו של אובמה, נשמט הצידוק לסייע להם. טראמפ גם נפגע מהחרם הפלסטיני על ביקור פנס ומהעלבונות שהטיחו בו עבאס ואנשיו. מצד אחד ממשל טראמפ מניף מקל מול הפלסטינים, אולם מצד שני הוא מציע להם גם גזר. בדאבוס, השתמש טראמפ במקל והבהיר שאם הפלסטינים לא יחזרו למו"מ, כלומר, יתנו תמורה להשקעה, הם יאבדו את הסיוע האמריקני וסבלם יתעצם. ואילו בוועידת המדינות התורמות לפלסטינים, שהתקיימה לאחרונה בבריסל, הציע שליחו למשאים ומתנים, ג'ייסון גרינבלט, את הצד השני של המטבע, ואמר שאם הפלסטינים יחזרו למו"מ עם ישראל, ארה"ב תמשיך לסייע להם ולשפר את רווחתם.

ייתכן שהגישה הזו של טראמפ, תרמה לכך שעמדות מצרים וירדן כלפי החלטת ההכרה בירושלים היו מתונות יחסית, והן ביקרו את התגובה הקיצונית של הפלסטינים יותר מאשר את החלטת טראמפ. מצרים וירדן נמנות על המדינות שמקבלות הכי הרבה סיוע אמריקני – בשנה האחרונה 1.6 מיליארד דולר כל אחת. הפלסטינים דרשו להחרים את ביקור סגן הנשיא מייקל פנס בישראל, אבל מצרים וירדן ארחו אותו. הפלסטינים הצהירו שארה"ב לא תהיה יותר מתווכת בסכסוך עם ישראל, אבל עבדאללה מלך ירדן הצהיר שאין מו"מ בלי ארה"ב, ואישיות מצרית בכירה אמרה שגם רמאללה או אבו דיס יכולות להיות בירה של מדינה פלסטינית.

הגישה העסקית של טראמפ לסיוע החוץ יכולה לאתגר גם את ישראל. כשליש מהסיוע האמריקני מוקדש לאימון ולהחזקת מנגנוני הביטחון של הפלסטינים, והקפאתו עלולה לחבל בשיתוף הפעולה הביטחוני עם ישראל. עצירת המשאבים הנותרים עלולה להחמיר את המשבר ההומניטרי בעזה ואולי אף לגרום לגל אלימות חדש. ארה"ב מעניקה לישראל סיוע צבאי בהיקף של כשלושה מיליארד דולר בשנה. טראמפ אמר שישראל תצטרך לתת תמורה עבור הצהרת ירושלים, ולעשות ויתורים משמעותיים במסגרת הסכם שלום. העיקרון העסקי מעניק לו מנוף לחץ כבד על נתניהו כשיציג את "הדיל האולטימטיבי" שלו.

גרסה PDF

* פרופ' גלבוע הוא ראש המרכז לתקשורת בינלאומית וחוקר בכיר במרכז בס"א למחקרים אסטרטגיים באוניברסיטת בר-אילן.  

סדרת הפרסומים מבט מבס"א מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.

Prof. Eytan Gilboa
פרופ' איתן גלבוע

(דוקטורט מאוניברסיטת הרווארד) מומחה ביחסי ארה"ב-ישראל, מדיניות ארה"ב במזרח התיכון, פוליטיקה אמריקנית, תקשורת בין-לאומית, דיפלומטיה ציבורית ובדעת קהל. פרופ' למדעי המדינה ולתקשורת באוניברסיטת בר-אילן.