מבט מבס”א מס’ 404, 31 בינואר 2017
This is a Hebrew version of The Wisdom of Hindsight by Maj. Gen. (res.) Yaakov Amidror
תקציר: מבקר המדינה מפרסם דו”חות אחרי שתוצאות האירוע ברורות לכל, הוא בודק שמירת נהלים – אלא שנהלים אינם מבטיחים החלטות נכונות והם אינם תחליף לקבלת החלטות על פי השכל הישר.
בעת כתיבת המאמר עוד לא פורסם דו”ח מבקר המדינה על מבצע צוק איתן. אמנם הודלפו תמלילים מהקבינט, אך הם אינם בבחינת הדו”ח ואין להם יומרה להציג תמונה מלאה של האירוע, זאת בניגוד למצופה מהדו”ח עצמו.
אני מבקש להדגיש כמה עקרונות הנוגעים לדו”חות המבקר, שהפך גורם רב עוצמה, לפחות בתקשורת, כמעט רשות רביעית לצד אלה שכבר קיימות: המחוקקת, השופטת והמבצעת. המבקר בישראל עוסק רק ברשות האחרונה, המבצעת, קרי הוא בוחן את מעשי הממשלה ושלוחותיה. דווקא משום שהדו”ח טרם פורסם נכון לעסוק בעקרונות הביקורת, כדי לא להיתפס כמי שמגן או מבקר עוד יותר את המבוקרים בדו”ח המפורט.
באופן עקרוני המבקר יכול ונוהג לטפל בשלושה רבדים של עשייה: ראשית, הוא בודק אם נעשו מעשי שחיתות כלשהם במהלכיה של הרשות המבצעת, האם מישהו “מרוויח מהצד” מהחלטות הממשלה והוצאתן אל הפועל, האם מישהו קיבל החלטה כי היה לו עניין אישי בהעברתה או שהעביר כספים של משלמי המסים למאן דהוא ללא הצדקה של ממש. בעניין זה של חשיפת שחיתויות, המבקר הוא כלי רב תועלת ואין לזלזל או להמעיט בערכם של מאמציו וגילויו. בשל חשיבות העניין שמורה ליועץ זכות שיש למעטים: הוא יכול לתת חסינות לכל פקיד המסייע לו במידע, כי המחוקק הכיר במעמדו המיוחד של המבקר במאבק חסר פשרות זה.
רובד הבדיקה השני של המבקר הוא בעניין העמידה של מקבלי ההחלטות בנהלים שנקבעו על-ידי מי שאחראים לכך, בין שבחוק, בהחלטת רגולטורים למיניהם ולעיתים על-ידי המבוקרים עצמם. ההנחה היא שהנהלים הם פרי ניסיון, הצלחות וכישלונות, ושמירתם מבטיחה שייעשו פחות טעויות בתהליך קבלת ההחלטות.
נכון לקבוע שבדיקת המבקר בהקשר זה אינה מחייבת כמו באשר למאבק בשחיתות. בעוד בזה האחרון אין מקום לשום פשרה, הבנה או עיגול פינות – אין כך באשר לנהלים. ייתכן שאף שלא עמדו בנהלים הגיעו מקבלי ההחלטות לתוצאה טובה, האם מישהו יכול להתחייב שעמידה בנהלים הייתה מביאה להחלטה טובה יותר? ומה אפשר ללמוד מתהליך שהתעלם מנהלים אך הביא לתוצאה טובה?
איש חכם אמר לי פעם שלעתים המבקר בודק אם הטעויות נעשו על פי הנוהל, ואם כך היה – הוא לא יפרסם ביקורת שלילית גם אם היה זה מעשה איוולת. המציאות מוכיחה כי בעניין זה אין לביקורת המדינה רק רקורד טוב. לו היו הולכים על פי הנוהל לא הייתה כיפת ברזל הופכת מבצעית בזמן, אם בכלל. למזלה של מדינת ישראל עבדו המחליטים על פי מיטב שיפוטם והשכל הישר ולא על פי נוהל. גם את האופן שבו הוקמה הגדר בגבול עם מצרים ביקר המבקר, אף שהיא הוקמה בלוח זמנים קצר מכל תחזית אפשרית והייתה זולה מהאומדן המשוער.
אז מה היה עדיף? לעבוד על פי הנהלים ולהמשיך להכניס לארץ אלפי מהגרים? או לבצע מהר את שהתבקש מהמצב תוך סטייה מהנהלים? נדמה שכל בר-דעת יסכים שעדיפה תוצאה טובה על פני נוהל טוב, ובלבד שלא תוביל לשחיתות. לכן במקרה שהמבקר מעיר על אי-ביצוע נהלים יש להתייחס לכך בחומרה פחותה בהרבה מאשר בעת איתור שחיתות על-ידיו, ולעתים אף לשבח את מפר הנהלים, אם צלחה דרכו והתוצאה טובה מהמצופה.
הרובד השלישי הוא רובד בקרת שיקול הדעת של המחליטים. השאלה כלפי ביקורת שכזאת היא מי שמך? למה יש להעדיף את חוות הדעת של המבקר על פני חוות הדעת ושיקוליו של מי שהיה אחראי לנושא, ושבניגוד למבקר, אף יישא בתוצאות מעשיו? תרומתה החשובה של הביקורת אינה ברובד זה, כי כאמור אין שום סיבה לחשוב ששיקול דעתם של המאיישים את מערכת הביקורת טובה משל המבוקרים. הפקידים המבוקרים עומדים למבחן מפקדיהם ומנהליהם יום-יום, נבחרי הציבור עומדים לבחירות פעם בכמה שנים, ולמבקר אין כלי טוב יותר מתהליכים אלה כדי להעריך את טיב שיקול הדעת שלהם. בתחום זה על המבקר להיזהר מאוד מלדרוך ברגל גסה על שיקול דעתם.
אמצעי עזר – לא המטרה עצמה
לביקורת, כל ביקורת, יש שתי חולשות בלתי נמנעות, והן חשובות להבנת הבעייתיות בשני הרבדים האחרונים, נהלים ושיקול דעת. המבקר עושה את מלאכתו אחרי האירוע כשכבר ידועות רוב תוצאותיו אם לא כולן. קל להיות אז פרשן בדיעבד, בעוד הביקורת אמורה להיכנס לנעלי המחליט בזמן אמיתי, ומנקודת המבט הזאת לבקר את מעשיו כפי שהיו בעת האירוע. למבקרים רבים קשה לעמוד בכך וברוב המקרים הם עושים מלאכת ביקורת קלה. יתר על כן, מטבעה מתמקדת הביקורת בתחום מוגדר, אין ביכולתה להיכנס למוחו של מבוקר שהיה עסוק בעוד נושאים שלא נבדקים על-ידי המבקר, ולכן במקרים רבים גם אינם מובאים בחשבון על-ידיו.
לאחר אחד המבצעים הגדולים שהיו בישראל, התבקשתי לבדוק את המודיעין לפני ובמהלך המבצע. הגעתי למסקנה שאמ”ן השתמש באותה גזרה באמצעי איסוף מסוים הרבה פחות ממה שלדעתי היה צריך.
כשדיברתי עם העוסקים בנושא התברר לי ששיפוטי היה שטחי. אותם מבוקרים היו עסוקים באותה עת בעוד שתי בעיות סבוכות, האחת מיידית והאחרת בעיה גדולה אך לא דחופה. הם היו קרועים בין שלוש משימות, ורק בדיעבד התברר מי מהן התממשה במחיר דמים. שיניתי את הערותיי בנושא אך חשתי אי-נחת, שהרי כל הערותיי היו עניין של שיקול דעת מקצועי, וכיצד ניתן לדעת ששיקול דעתי טוב או נכון יותר מזה של המפקד האחראי? לא בטוח שאפילו בדיעבד היה ניתן לומר שצדקתי יותר ממנו.
לצערי, יותר ויותר מבין הביקורות עוסקות בשאלות של שמירת נהלים, בלי להבין שהנהלים הם רק אמצעי עזר ולא מטרה בפני עצמה, ואוי לה למערכת קבלת החלטות שאינה יודעת על בסיס ניתוח המצב ושכל ישר להתעלם מהם.
לדאבוני, המבקר מנסה להיות “מורה הלכה” באשר לשיקול הדעת הנכון, אף שאין לו שום יתרון על פני המבוקר מלבד יתרון ה”בדיעבד”, לכן הוא מפסיד את יראת הכבוד שהייתה פעם כלפיו. כדאי שמערך ביקורת המדינה יפנים זאת.
פורסם לראשונה בעיתון ישראל היום 27.1.2017
* האלוף (מיל’) יעקב עמידרור הוא עמית בכיר ע”ש רוסהנדלר במרכז בגין-סאדאת למחקרים אסטרטגיים. משמש גם כעמית בכיר במרכז ג’מנדר של JINSA. היה היועץ לביטחון לאומי של רה”מ וראש המטה לביטחון לאומי. שירת כמפקד המכללות הצבאיות וראש חטיבת המחקר באמ”ן.
סדרת הפרסומים מבט מבס”א מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.