מבט מבס”א מס’ 339, 8 באפריל 2016
תקציר: שלושת סוגי הסמכות השיפוטית המוגדרים בשטחים שונים ביהודה ושומרון – שטחי A, B, ו-C – נועדו במקור להוות פתרון זמני לטווח קצר, עד שניתן יהיה לנסח הסכם שלום אמיתי בין ישראל לבין הפלסטינים. יותר מעשרים שנה לאחר מכן אנו רואים כי שני הצדדים הפרו ועודם מפרים באופן נרחב את הפרמטרים המקוריים שהוגדרו. כך למשל, ישראל חודרת דרך קבע לשטח A בשל סיבות ביטחוניות, בעוד שהרשות הפלסטינית (בתמיכת האיחוד האירופי) מבצעת בנייה בלתי חוקית ומסוכנת באזורי מפתח של שטח C, הנחשבים קריטיים מנקודת מבטה של ישראל. ישראל חייבת לשים קץ להפרות הללו באופן נחוש.
רובנו נסכים, מן הסתם, כי לימוד האלפבית חיוני לרכישת אוריינות ומהווה שער לספרות ולתרבות המערבית. באופן דומה, הבנת הא”ב של השטחים – והכוונה כאן לאותיות האנגליות דווקא, כלומר, הבנת ההבדלים בין שטחי A, שטחי B ושטחי C ביהודה ושומרון – הכרחית עבור כל החפץ להבין את הפוליטיקה ואת האלימות, המשפיעות על רבים מאיתנו באורח יומיומי כמעט.
בכל פעילות פוליטית או חברתית משמעותית מבחינת הפלסטינים או הישראלים – חקלאות, בינוי, תעסוקה, התיישבות, וכמובן ביטחון או מיסוי – בהכרח עולה על הפרק סוגיית הגדרת השטחים וסיווגם.
אמנם, יותר מעשרים שנה עברו מאז הופיע לראשונה סיווג השטחים כשטחי A, שטחי B ושטחי C; אולם גם העוקבים מקרוב אחר המתרחש בפוליטיקה הישראלית לא בהכרח יסכימו על משמעותם המדויקת. הסיווגים A, B ו-C הופיעו לראשונה במסמכים משפטיים בעת המשא ומתן על הסכם אוסלו, ובמיוחד בהסדר הביניים בין ישראל ואש”ף, שנחתם בספטמבר 1995 ומוכר היום כהסכם אוסלו ב’. הסכם זה הרחיב את סמכותה השיפוטית של הרשות הפלסטינית הצעירה כך שתכלול את הערים העיקריות ביהודה ושומרון, לאחר ששנה וחצי קודם לכן הייתה לרשות סמכות שיפוטית ברוב שטח עזה וביריחו בלבד.
למרות ההבדלים הניכרים בין שלושת הסיווגים, שכל אחד מהם מגדיר סוג אחר של סמכות שיפוטית, יש לזכור כי הם נועדו מלכתחילה להיות בשימוש במשך חמש או שש שנים בלבד, שהרי לאחר מכן היו הצדדים אמורים להגיע ליישוב מלא של הסוגיה הפלסטינית ולחתימה על הסדר הקבע. התאריך שנקבע עבור האירוע המשמח הזה, כפי שהוסכם על-ידי נשיא ארצות הברית דאז ביל קלינטון, ראש ממשלת ישראל דאז יצחק רבין, ומנהיג אש”ף דאז יאסר ערפאת, היה לא יאוחר מתום חמש שנים ממועד הקמת הרשות הפלסטינית במאי 1994; במילים אחרות, 1999.
שבע-עשרה שנים לאחר המועד הנקוב, הסכם הקבע נראה רחוק מאי פעם והפערים בין ההגדרות המשפטיות של שטחי A, B ו- C לבין המציאות בשטח רק גדלו. אולם חרף ההבדלים, ישראל, הרשות הפלסטינית, ארצות הברית ורוב רובה של הקהילה הבין-לאומית (אם לא כולה) עדיין רואים את בהבחנות המשפטיות הללו, ובמסמך שבו הן מופיעות, מסמכים מחייבים, שהדבר היחיד שיוכל להחליפם הוא החתימה על הסכם הקבע.
בעמודים אלה ננסה להבהיר את ההבדלים הבסיסיים בין הסיווגים השונים ולעמוד על ההשלכות שיש להבדלים אלה על סוגיות כגון התיישבות, ביטחון והסיכוי ליישב את הסוגיה הפלסטינית בדרכי שלום.
שטח A מוגדר כשטח שבו יש לרשות הפלסטינית סמכות שיפוטית פוליטית וצבאית על התושבים, שהם כולם ערבים. הגדרה זו כוללת את כל הערים הראשיות ואת סביבותיהן המיידיות, למעט הרובע היהודי בחברון, שעבר לשליטה ישראלית בלעדית בפרוטוקול חברון, שנחתם בין ישראל לבין אש”ף בשנת 1997. שטח זה משתרע על-פני כ-18% מן הקרקע של יהודה ושומרון.
בהתאם להסכמי אוסלו, הרשות הפלסטינית מעולם לא קיבלה סמכות שיפוטית על אזרחים ישראליים או על בעלי אזרחות זרה. אזרחים ישראלים רשאים להיכנס באופן חופשי לשטחי A, בתנאי שאינם מעורבים בפעילות בלתי חוקית; במקרה זה רשאית הרשות הפלסטינית לעצרם באורח זמני בלבד עד שיועברו לידי הרשויות הישראליות. מקרים כאלה אמורים היו להיות מטופלים על-ידי פטרולים ישראלים-פלסטיניים משותפים.
שטח B מתייחס לאזורים שבהם צפיפות הבנייה נמוכה יותר, שרבים מהם חולקים מרחב משותף עם ההתנחלויות שהוקמו בגל ההתנחלות הגדול שיזמה ממשלת הליכוד ב-1980. בשטחי B, הכוללים כ-22% מיהודה ושומרון, חולקות ביניהן ישראל והרשות הפלסטינית את הסמכות השיפוטית; לישראל סמכות שיפוטית בלעדית על המתיישבים היהודים, ובנושאי ביטחון יש לה סמכות בלעדית גם על התושבים הערבים. לרשות הפלסטינית סמכות שיפוטית פוליטית, מנהלית ומשטרתית על התושבים הערבים. הם כפופים לחוקיה, משלמים לרשות מסים ונהנים מאותם השירותים הציבוריים שהרשות מספקת בשטחי A. להלכה, הגופים היחידים המוסמכים לבצע מעצרים באזורים אלה הם צה”ל ומשטרת ישראל.
רוב אזור יהודה ושומרון (60% מן השטח) מסווג כשטח C, שבו יש לישראל סמכות מנהלית וביטחונית בלעדית. המאפיין המייחד את שטחי C הוא כי מדובר בשטחים המיושבים באוכלוסייה ערבית דלילה, שבהם קמו התנחלויות רבות. רוב השטח נמצא מזרחית לרכס ההרים המיושב מג’נין בצפון ועד חברון בדרום. מורדותיו המזרחיים של הרכס, המגיעים עד עמק הירדן וכוללים אותו, מתאפיינים באקלים קשה ובכמות משקעים נמוכה עד בלתי קיימת.
עמק הירדן, גבעות דרום חברון והאזור שבסביבת מעלה אדומים – ממזרח להר הצופים ועד יריחו – הם החלקים השנויים ביותר במחלוקת מבחינה פוליטית בשטחי C, הן בשל ההתיישבות היהודית והן בגלל שיקולי הביטחון של ישראל.
חשוב לציין כי ישנה אות נוספת באלפבית, שלא נעשה בה שימוש בסופו של דבר במסגרת הסיווגים המשפטיים הללו: האות J, המציינת את העיר ירושלים. שאלת ירושלים הוזכרה במסמך האמור רק כאחת מחמש סוגיות חיוניות, שהיו אמורות לבוא על פתרונן במהלך המשא ומתן על הסדר הקבע. המשמעות הייתה כי, מבחינה רשמית, ירושלים נותרה תחת סמכות ישראלית בלעדית.
ברור שהחלוקה האלפביתית של השטח שיקפה את ההיגיון הגיאו-אסטרטגי הישראלי יותר מכפי ששיקפה את האינטרסים הפלסטיניים. עובדה זו מרמזת כי בתהליך המשא ומתן הייתה ידה של ישראל על העליונה. החלוקה הייתה אמורה להקל על הבקרה הביטחונית של ישראל, ובמקביל לפטור אותה מנטל הטיפול בתושבי האזור הערבים.
אולם היתרון שהשיגה ישראל במשא ומתן התערער, בעקבות המדיניות אותה יישמה בשטח בשש השנים שחלפו מהקמת הרשות הפלסטינית עד פרוץ האינתיפאדה השנייה. שר הביטחון, צה”ל והממשלה – בעידודן של ממשלות מערב-אירופאיות רבות – ניסו לקנות לישראל שקט תעשייתי על-ידי העלמת עין מן ההפרות שביצעה הרשות הפלסטינית.
פעולותיו של ה”אוריינט האוס”, עיריית הצללים הירושלמית בראשותו של פייצל חוסייני, היוותה ככל הנראה את הסטייה הבולטת ביותר מן ההיגיון האסטרטגי של הסכמי אוסלו. למרות שנחשב ל”חסיד השלום”, חוסייני היה למעשה, עד למותו בשנת 2000, אחד מן המנהיגים הקיצוניים ורבי ההשפעה ביותר בפת”ח. עד מהרה חדרו סוכני ביטחון פלסטיניים למזרח ירושלים ולעתים קרובות חטפו ערבים שנחשדו כמודיעים, או כמתנגדים לערפאת, או אפילו כאלה שנחשדו בפלילים.
הפרות אלה אירעו לא רק בירושלים אלא גם בשטחי B ו-C. הפחד שעוררו בוודאי פעולות אלה הקשה על איסוף מודיעין על פעילות טרור פלסטיני כדי לסכלה, מה שגבה מחיר כבד מן הציבור בישראל כשפרצה האינתיפאדה השנייה. במשך השנתיים הראשונות של האינתיפאדה השנייה, חוליות מחבלים, שמנו לעתים עד 12 מחבלים מן החמאס, הג’יהאד האסלאמי והפתח, עמלו ותכננו במומחיות רבה, במשך זמן רב ומבלי שיאותרו, פיגועי התאבדות גדולים.
בינתיים השיגה הרשות ריבונות בפועל בשטחי A, אותם שטחים שבהם הייתה לישראל הזכות לבצע “מרדפים חמים” ושבהם יש לאזרחים ישראלים זכות לנוע בחופשיות לצרכי מסחר. זמן קצר אחרי החתימה על הסכמי 1993, נמנעה מן המתנחלים וממרבית הישראלים הכניסה לשטחי A, לאחר שכמה מתושבי בית-אל ועופרה סיכנו את חייהם בניסיון לממש את זכותם לנוע באזור באורח חופשי. שטח A הפך “מחוץ לתחום” גם עבור צה”ל. כתוצאה מכך החלו להופיע חממות טרור בערים ערביות כגון שכם, ג’נין, טול-כרם ובית לחם.
רעיון הריבונות של הרשות הפלסטינית התקבע כל כך בדעת הקהל העולמית עד כי באפריל 2001, כשנכנס צה”ל לעזה בפעם הראשונה מאז החתימה על אוסלו ב’, תקף מזכיר המדינה האמריקני את הפעולה וכינה אותה “מוגזמת ולא-מידתית” ודרש כי ישראל תסיג את כוחותיה – דרישה שישראל צייתה לה לאלתר. לרוע מזלם של 1,050 קורבנות הטרור ובני משפחותיהם, בשעה שהריבונות הישראלית הופרה בירושלים איבדה ישראל בפועל את זכותה לסכל טרור בשטח A בין השנים 1996 ו-2002.
רק אחרי פיגועי ה-11 בספטמבר ולאחר שהוכחה מעורבותה של איראן במשלוח כמויות גדולות של אמצעי לחימה לרשות הפלסטינית (בעקבות לכידתה של הספינה קארין-איי בפברואר 2002), נתנה ארצות הברית לישראל אור ירוק לכניסה לשטחי A. פיגוע ההתאבדות במלון פארק, בסדר פסח 2002, שגרם ל-33 ישראלים הרוגים – כולל מספר רב של ניצולי שואה – חולל את הנחישות, שאפשרה ‘להחליף הילוך’ ולעבור ממדיניות של ספיגת נפגעים למדיניות של מתקפה חזיתית גדולה.
בסוף מרץ 2002 פתחה ישראל במבצע חומת-מגן, בו נכבשו מחדש כל הערים הערביות הראשיות ביהודה ושומרון. מבצע זה גם גרם להפיכתם בפועל של שטחים שהוגדרו כשטחי A לשטחי B, שבהם הפך צה”ל לאחראי על נושא הביטחון. הדבר הממחיש יותר מכל את השינוי האמור הוא מספרם הרב של מעצרי המנע שביצעו מאז ועד היום כוחות צה”ל בשטח, על בסיסי יומיומי כמעט.
במונחים מערביים, מספר העצורים שנעצרו במעצרי המנע הללו הוא מדהים. ב-2007 נעצרו על-ידי כוחות צה”ל, בעיקר במעצרים ליליים, כ-7,000 ערבים. ב-2012 ירד מספר המעצרים לכמחצית מן המספר הזה, אולם מאז שב ועלה מספר העצורים עם התחדשות הפיגועים הגדולים. בשנת 2015 עלה מספר העצורים ל-6,900, עם עלייה חדה בחודשים שבהם היו גם גלי אלימות. כדי לקבל מושג על גודלם של המספרים הללו נציין לדוגמה כי פקיד ביטחוני בכיר במשרד הפנים הבריטי הודיע בדאגה כי בשנת 2014 עצרו הרשויות 281 חשודים בטרור בתחומי בריטניה.
פשיטות של צה”ל או שב”כ לצורך ביצוע מעצרי מנע הפכו לאמצעי היעיל ביותר (בהפרש גדול לפני כל האמצעים האחרים) לצמצום הטרור, לפחות עד לגל הנוכחי של טרור-יחידים. לפיכך, שיעור הירידה בטרור היה גדול יותר לפני בניית גדר ההפרדה מאשר אחריה.
ישראל אינה היחידה ששינתה את הסטאטוס-קוו בחלוקה האלפביתית של יהודה ושומרון. במסגרת מאבקה בטרור צמצמה ישראל את שליטת הרשות הפלסטינית בשטח A, ואילו הרשות הפלסטינית והאיחוד האירופי, בתמיכה כספית ממדינות ערביות כגון קטאר וכוויית, ניסו בעשר השנים האחרונות להפר את שליטתה של ישראל בשטחי C, שבהם, על-פי ההסכמים, יש לישראל שליטה מנהלית וביטחונית בלעדית.
הזירה העיקרית במלחמה שקטה אך אינטנסיבית זו משתרעת בין ענאתה (סמוך למרכז התפעול של הרכבת הקלה מצפון לכביש המהיר המחבר את ירושלים עם יריחו) אבו-דיס ועיזאריה, שלושה קילומטרים לכיוון דרום, ומגיע עד לשני צדדיו של הכביש המהיר במקביל למעלה אדומים ודרומה לכיוון ליריחו. יעדם העיקרי של הרשות הפלסטינית ושל האיחוד האירופי הוא גם כלי הנשק שלהם: יצירת רצף טריטוריאלי של התיישבות ערבית מדרום לצפון בגדה המערבית.
ישראל מעוניינת למנוע זאת באמצעות בנייה בשטח E-1, שהוא שטח העשוי לייצר רצף טריטוריאלי יהודי בין מעלה אדומים וירושלים. אולם במקביל לדעיכת הבנייה הישראלית לכלל זרזיף חסר משמעות תחת עינו הפקוחה של הדוד סם והנהגתו של ראש ממשלה ישראלי מפוחד, הצליחה הרשות הפלסטינית, בעזרת האיחוד האירופי, לשכן 100,000 פלסטינים בשטח שאינו עולה על תשעה קילומטרים רבועים. מספר זה גדול יותר מפי-שניים ממספר התושבים במעלה אדומים ובשאר היישובים הישראליים באזור המגיע עד יריחו.
מאה עשרים אלף תושבים?היכן גרים כולם? את התשובה אפשר למצוא ב”ווייז”, אבל תוכלו לראותה גם בעין בלתי מזוינת. סעו לצומת הגבעה הצרפתית והמשיכו בכביש מס’ 1 לכיוון יריחו. כשתגיעו למרחק קילומטר אחד מן הצומת – ממש כמה מטרים לפני המחסום – התבוננו צפונה ותראו שם ג’ונגל אורבאני צפוף כל כך, עד כי לידו נראית בת-ים כמו הסנטרל-פארק בניו-יורק.
ברוכים הבאים לראס חמיס ולראס שח’אדה, המסתירים מן העין את הכפר ענאתה, שם התגורר הנביא ירמיהו מענתות. לפי אמצעי התקשורת הפלסטיניים ולדברי עו”ד נסרין עליאן מהאגודה לזכויות האזרח בישראל, במפלצת האורבאנית הזו לבדה חיים 120,000 תושבים; כל המבנים הוקמו אחרי 2007. הגברת אום יצחק אל-כאלותי מאשרת כי לפני עשר שנים היא הייתה הבעלים של אחד הבתים הבודדים שהיו בגבעה, וכי הגבעה עצמה הייתה אז שוממה כמעט לחלוטין.
רוב השטח ממוקם בתחומי הקו המוניציפאלי הרשמי ולפיכך נמצא באופן רשמי תחת ריבונות ישראלית. שאר השטח הוא שטח C, אשר בו, להלכה לפחות, אמורה ישראל לשלוט. העניין הוא שבמקום נבנו מאות מבני מגורים בעלי 6 עד 10 קומות, שכולם בלתי חוקיים, כפי שגם אישר קצין בכיר במג”ב האחראי על הביטחון באזור. ניתן להניח שקצין זה יסכים בוודאי עם ג’מיל סנדוקה (ראש המועצה המקומית המאולתרת של ראס חמיס, הנהנית מתמיכת הרשות הפלסטינית והאיחוד האירופי), למרות המלחמה השקטה המתחוללת ביניהם, כי השכונות הללו מהוות אסון אנושי. סנדוקה עצמו הגדיר את החיים שם כ”מאסר עולם”.
הכביש היחיד החוצה את הסיוט האורבאני הזה הוא כביש דו-נתיבי. הכביש פקוק דרך קבע והפקק מגיע עד למחסום, המאויש 24 שעות ביממה על-ידי אנשי מג”ב, ומאפשר מעבר לירושלים. במקרי חירום כדוגמת דליקות בשל קצר חשמלי או פיצוץ בלוני גז (שמרביתם הונחו במקומם באורח בלתי חוקי) כבאיות פשוט אינן מסוגלות להגיע למקום האירוע; ובמקרה של אסון בקנה מידה גדול, כגון רעידת אדמה, קשה לראות איך ניתן יהיה להגיע אל הקורבנות ולטפל בהם.
את האשפה שורפים שם תחת כיפת השמיים באופן המשפיע באופן מחריד על בריאות התושבים, ומן הסתם לא רק עליהם אלא גם על תושבי הגבעה הצרפתית. הדבר נכון גם עבור א-זעים, גרסה קטנה יותר של ראס אל חמיס, הממוקמת במרחק 2 ק”מ לכיוון דרום ומוגדרת כשטח B. בא-זעים יש בנייה בלתי חוקית בקרבה רבה לכביש המהיר, תוך הפרה בוטה של האמנות הבין-לאומיות השונות, המחייבות שמירה על מרחק מסוים בין קו הבנייה לעורקי תחבורה ראשיים.
יש להניח כי הפקידים הישראליים בבית אל, האחראים לוודא שהרשות הפלסטינית פועלת בהתאם להגדרות סמכויותיה החוקיות, מתבוננים בנעשה דרך משקפיים ורודים ביותר, שאם לא כן כיצד ניתן להסביר שהמבנים הבלתי חוקיים הללו, היכולים בנקל להפוך לאתרי ירי ומסתור אידיאליים עבור מחבלים צלפים, עודם עומדים על תילם?
ממעלה אדומים והלאה, זיהה האיחוד האירופי את המחנות המאולתרים של האוכלוסייה הבדווית ככלי הנשק העיקרי להפיכת שטח C למדינה פלסטינית עתידית.
לו היו פקידי האיחוד האירופי מאפשרים את הקמתם של מחנות כאלה במדינות המוצא שלהם, היו מוצאים את עצמם מאחורי סורג ובריח בגין סיוע לבנייה באופן המהווה הפרה של החוק האזרחי אפילו במדינות עולם שלישי, שלא לדבר על מדינות האיחוד.
מחנות אלה, הגדלים והולכים במהירות הבזק, קרובים מדי לכביש המהיר, אין בהם מערכות ביוב ולא פינוי אשפה מסודר. הרשויות הישראליות יישרו שטח דרומית לאבו-דיס, האמור לשמש לצרכים הללו, אולם האיחוד האירופי ממשיך לסייע לבנייה הלא-הומאנית הזו. ניכר בעליל כי האיחוד האירופי סבור שבמטרה להקים מדינה פלסטינית, כל אמצעי בלתי חוקי הוא מוצדק; ולראיה, הסיפור חוזר על עצמו גם בדרום גבעות חברון.
המסמך שכונן את שטחי A, B ו-C נכתב ונחתם בשנת 1995. אין מדובר במסמך דרמטי כשלעצמו, אולם הוא סלל את הדרך לאירועים דרמטיים, ולעתים קרובות גם כאובים מאוד. מסמך זה קשור באופן הדוק גם לנושאים אקטואליים בימים אלה, כגון ההצעה שהעלה לאחרונה הרמטכ”ל, רב אלוף גדי אייזנקוט, להשיב לרשות הפלסטינית את השליטה הביטחונית הבלעדית בכמה מן הערים שבשטח A, ובראשן רמאללה ויריחו.
האם תחזור ישראל על הטעות, שבה העניקה לחמאס ולג’יהאד האסלאמי מקומות מסתור מהם יכלו לשגר לא רק התקפות עם כלי נשק מאולתרים, כמו בגל האלימות הנוכחי, אלא גם לשלח פיגועי התאבדות גדולים, כפי שהיה באינתיפאדה השנייה?
את אותם הדברים ממש ניתן לומר גם על הגישה הסלחנית שמפגינה ישראל כלפי הבנייה הבלתי-חוקית המאסיבית המתקיימת בתמיכתם של האיחוד האירופי ושל מספר מדינות ערב נוספות. ישראל עלולה לחזור על אותה הטעות שעשתה בין השנים 1996 ו-2002, עת אפשרה לרשות הפלסטינית לפלוש לשטחי B ו-C. על שגיאה זו שילמה ישראל מחיר כבד במהלך האינתיפאדה השנייה.
פרופ’ הלל פריש הוא מרצה למדעי המדינה ולימודי המזרח התיכון באוניברסיטת בר-אילן ועמית מחקר בכיר במרכז בס”א.