יחסי ארה"ב-ישראל: מעבר ל- 38 מיליארד דולר

מאת 27 ספטמבר 2016

מבט מבס"א מס' 366

תקציר: מזכר ההבנות שמעניק לישראל 38 מיליארד דולר של סיוע צבאי על פני תקופה של עשר שנים, מעיד על איתנות היחסים המיוחדים בין ארה"ב לבין ישראל. עם זאת, במונחים כספיים בלבד, הסיוע הרבה פחות משמעותי משהיה בעבר. ההסכם נועד בין השאר לסוכך על ישראל מפני הפוליטיקה הפנימית בארה"ב, אך עלולה להיות לו השפעה הפוכה. הסיוע הוא יקר ערך, אך פחוּת מערכם של היבטים אחרים ביחסים האסטרטגיים בין שתי המדינות. כמו כן, ההסכם אינו מתייחס לאתגר האסטרטגי המשמעותי ביותר: איום של איראן גרעינית. המהלך הראשון שעל ישראל להעלות על הפרק עם הממשל החדש הוא תיאום גישה משותפת בנושא זה.

מזכר ההבנות המעניק לישראל 38 מיליארדי דולרים של סיוע צבאי אמריקני על פני תקופה של עשר שנים מעיד יותר מכל דבר אחר על האופי המתמשך והיציב של היחסים המיוחדים. אין עוד מדינה שזוכה לסכום המתקרב לסכום הסיוע האמריקני לישראל. יתר על כן, העובדה כי ההסכם נחתם למרות היחסים המעורערים בין ראש הממשלה נתניהו לבין הנשיא אובמה, והפער העמוק ביניהם בסוגיות ליבה, מדגיש הן עבור בעלות הברית של ישראל והן עבור אויביה את עומק ועוצמת מחויבותה של ארצות הברית לישראל.

מנקודת המבט של ארה"ב, ההסכם משקף את העובדה שישראל ממשיכה להוות בעלת ברית חשובה, חזקה ואמינה, עם יכולות מודיעין מעולות. במזרח תיכון בלתי יציב ועם ארה"ב הנוטה פחות לשחק תפקיד התערבותי נחרץ באזור, ערכה של ישראל כנכס אסטרטגי הינו ברור. 38 מיליארד דולר הם הרבה כסף, ועדיין הרבה פחות מהעלות של פריסת חיילים אמריקנים באופן ישיר, כפי שפועלת ארה"ב כדי להגן על האינטרסים שלה ושל בנות בריתה ברחבי העולם.

למעשה הסיוע מהווה סבסוד עקיף ליצרני הנשק האמריקנים, שכן ישראל – בשינוי משמעותי מההסכמים הקודמים – תצטרך להוציא את כל כספי הסיוע בתוך ארה"ב. יש המשערים כי ללא רכישות קודמות של ישראל, ייתכן שמספר ממערכות הנשק האמריקני החשובות ביותר לא היו מפותחות.

מבחינה פוליטית פנים-אמריקנית, החתימה על הסכם הסיוע והפגישה בין נתניהו לבין אובמה שבאה בעקבותיה, נועדו לסייע לדמוקרטים לאשר את אמינות עמדותיהם הפרו-ישראליות ערב הבחירות הקרבות – אמינות שהוטלה בספק על-ידי מספר לא מבוטל של דמוקרטים תומכי ישראל בעקבות ההסכם עם איראן.

מנקודת המבט הישראלית, ההסכם נועד להבטיח סכום מרבי של סיוע צבאי בטווח הבינוני, מבלי לחשוף את ישראל לתהפוכות של נשיאות בלתי צפויה של טראמפ או של יחסי קונגרס-ממשל. חתימת ההסכם על-ידי אובמה גם חיזקה את הדימוי של התמיכה חוצת-המפלגות בישראל.

בעקבות הבחירות לנשיאות ב-2012 ונאומו של נתניהו בפני הקונגרס במרץ 2015 נוצר בקרב דמוקרטים רבים הרושם כי ראש הממשלה מעדיף את הרפובליקנים. יש לקוות כי חתימתו על הסכם זה עם אובמה תתקן במידת מה תפיסה זו.

במונחים כספיים פשוטים, ההסכם הינו גידול בסך הסיוע – אך זו תקוזז על-ידי האינפלציה בדולר, עליית מחירי הנשק, וההפחתה המדורגת של זכותה של ישראל להוציא כרבע מכספי הסיוע בישראל עצמה.

הביקורת שהוטחה כלפי ההסכם טענה שישראל הייתה יכולה לקבל סיוע גדול יותר לו היה הקשר בין המנהיגים טוב יותר, או אם נתניהו היה נסוג מהתנגדותו לעסקת איראן לפני אישורה בקונגרס בספטמבר 2015. אולי יש מידה של אמת בכך, אך היא מפספסת שתי נקודות חשובות.

ראשית, ויתור ישראלי בנושא העסקה עם איראן בתמורה להגדלת סכום הכסף היה שולח מסר רע לשתי ידידותיה האזוריות של ישראל ולאיראן, על מידת הרצינות בה ישראל רואה את האיום של איראן גרעינית. סביר להניח שמסר זה היה משפיע על נחישות עמידתן של מדינות אחרות מול איראן, ואולי הייתה משפיעה לרעה על לגיטימיות של תקיפה צבאית ישראלית עתידית. שנית, הסכום הנוסף לא היה משמעותי מבחינה אסטרטגית; הוא רק היה מקל במידה מסוימת על הלחץ התקציבי הכללי של ישראל. הסיוע האמריקני לישראל אכן מועיל מאוד, אך הוא מהווה כיום כאחוז אחד בלבד מהתמ"ג של ישראל, לעומת כ-6.5% בשנות השמונים.

בנוסף, הפוליטיקה שמאחורי הסכם הסיוע עשויה להיות בעייתית. על-פי דיווחים, בתחילה הציע הממשל לישראל שתי אופציות: סכום נמוך יותר עם אופציה לפנות לקונגרס עבור מימון נוסף (כפי שנעשה בעבר), או סכום גבוה יותר ללא אפשרות פנייה לקונגרס, למעט במצב חירום כגון במהלך סכסוך צבאי. ישראל בחרה באפשרות השנייה. לפיכך, הסכם הסיוע כולל מימון הגנה מפני טילים שמומן בעבר בנפרד מתקציב הסיוע הכללי. ישראל אף הסכימה להחזיר כספים נוספים שהקונגרס יעניק לה שלא במסגרת הסכם סיוע זה.

הדבר העלה את חמתו של הקונגרס, במיוחד של חבריו הרפובליקנים, כולל כמה מחבריה הטובים ביותר של ישראל, וביניהם הסנטור לינדסי גרהם. במקום להגן על ישראל מפני התנגשות בין שתי זרועות השלטון, עלולה ישראל להיקלע למוקד המתחים הללו. וזאת מכיוון שמספר אישים בקונגרס טענו כי ההסכם מנוגד לרוח החוקה, המעניקה את "כוח הארנק" לקונגרס.

יתר על כן, למרות הכוונות הטובות, ההסכם עלול להחליש את התמיכה חוצת-המפלגות בישראל. יותר ויותר דמוקרטים ורפובליקנים, כולל תומכי ישראל, חולקים על נושאי מדיניות מרכזיים כגון העסקה הגרעינית עם איראן ונושאים חשובים הקשורים לתהליך השלום. עם זאת, הסיוע הצבאי האמריקני לישראל זוכה לתמיכה רחבת-היקף. הגדלת הסיוע לישראל היא דרך מצוינת עבור הקונגרס להפגין תמיכה חוצת-מפלגות זו בישראל. הגבלת יכולת הקונגרס בתחום זה עשויה לגרום לכך שההסכם ישמש דווקא להדגשת חילוקי הדעות בין המפלגות בנושאי מדיניות, לרעת ישראל.

ולבסוף, הסיוע הצבאי האמריקני לישראל הוא אמנם  בעל ערך, במיוחד מאחר שהוא מראה את מחויבותה של ארה"ב לישראל, אך הוא מהווה פן פחות משמעותי מהיבטים אחרים של שיתוף הפעולה האסטרטגי. היבטים אלה כוללים את המחויבות האמריקנית לשמירה על היתרון האיכותי של ישראל, שיתוף פעולה מודיעיני, תמיכה דיפלומטית של ארה"ב בישראל באו"ם, כמו גם המשמעות הרחבה יותר של תפקידה של ארה"ב כמעצמת-העל היחידה במזרח התיכון ומחוצה לו.

לטוב ולרע, אף אחד מהתחומים הללו לא יושפעו באופן ישיר מההסכם. חילוקי הדעות בסוגיית איראן או תהליך השלום לא טופלו בהסכם או יושבו במהלך הפגישה בין המנהיגים.

בנושא תהליך השלום, ממשלת ישראל חוששת כי הממשל האמריקני עשוי לתמוך בהחלטת מועצת הביטחון של האו"ם אשר יתווה את אופי הסדר הקבע. זה אפשרי, במיוחד במקרה שטראמפ יהיה נשיא. עדיין, ככל הנראה כל החלטה כזו לא תהיה מספקת עבור הפלסטינים, השואפים להחלטה המציבה את כובד האחריות על ישראל לסגת מהשטחים בתוך פרק זמן מסוים תוך איום בנקיטת סנקציות. עם זאת, החלטה באו"ם שממוקדת כנגד ההתנחלויות עשויה לאתגר את הדיפלומטיה הישראלית.

דאגה אסטרטגית גדולה יותר היא האיום של איראן גרעינית. סוגיה זו כאמור לא טופלה בהסכם או בדברים הפומביים שנאמרו לאחר פגישת המנהיגים – סימן להמשך המחלוקת העמוקה. עם זאת, אובמה באופן אישי הודה כי בתוך 15-10 שנים, זמן ההתראה ל"פריצה" גרעינית של איראן ירד לאפס. מזכיר ההגנה אשטון קרטר דיבר על מחויבותה של ארצות הברית להחזיק ב"תעודת ביטוח" מפני אפשרות כזאת על-ידי שמירה על אופציה צבאית.

המהלך הראשון שעל ישראל לעשות הוא תיאום גישה משותפת בנושא עם הממשל החדש באמצעות דיאלוג אסטרטגי ממוסד ברמה גבוהה. הדיאלוג צריך לכלול דיון על תגובות להפרת העסקה עם איראן ותיאום התנאים שבהם אחד או שני בעלי הברית עשוי להפעיל את אותה "תעודת ביטוח".

פרופ' יונתן ריינהולד הוא עמית מחקר במרכז בגין-סאדאת למחקרים אסטרטגיים, מנהל מרכז ארגוב לחקר ישראל והעם היהודי, וסגן יו"ר המחלקה למדעי המדינה באוניברסיטת בר-אילן.

 PDF

סדרת הפרסומים מבט מבס"א מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.

Prof. Jonathan Rynhold
פרופ' יונתן ריינהולד

(דוקטורט מבית הספר לכלכלה בלונדון) מומחה בדיפלומטיה ישראלית-פלסטינית, תהליך השלום הישראלי-ערבי, יחסי ישראל-ארה"ב, פוליטיקה ישראלית ומדיניות חוץ, דעת הקהל האמריקנית, יחסי ישראל-בריטניה, יחסי אסיה-מזרח התיכון, וענייני הסברה. פרופ' חבר למדעי המדינה באוניברסיטת בר-אילן.