מבט מבס”א מס’ 389
This is a Hebrew version of UNSCR 2334: A Disservice to the Cause of Peace by Col. (res.) Dr. Eran Lerman, originally published on December 26, 2016.
תקציר: המהלך האמריקני שהוביל להחלטה 2334 במועצת הביטחון של האו”ם מחזק את הסרבנות הפלסטינית ומרחיק את סיכויי השלום. אובמה אינו לומד מטעויות העבר, ומוסיף לערער את האזור תוך פגיעה בבעלות ברית
“היזהר במה שאתה מייחל לו, אתה עוד עלול לקבל אותו”, אומר הפתגם הישן. ואכן, גורמים מפוכחים בקרב ההנהגה הפלסטינית עשויים עוד לקלל את היום שבו הצליחו להבטיח הימנעות אמריקנית, שהובילה לאימוץ החלטת מועצת הביטחון של האו”ם 2334. ההחלטה מגנה “פעילות התנחלותית” בכל מקום, כולל מזרח ירושלים, וקוראת לכל המדינות להבחין בפועל בין יהודים החיים בצד אחד של קו שביתת הנשק מ־1949, ובין אלה שמצדו האחר. ההחלטה מתיימרת לדבר בשם החוק הבין-לאומי וליצור תנאים שיקדמו את השלום בשם האינטרסים של הפלסטינים ושל ישראלים “לגיטימיים”. בפועל נראה כי הכלי הדיפלומטי הזה – שנוסח באופן מרושל והגיע בתזמון איום – יפגע, אם לא יהרוס לחלוטין, את המטרות שהוא נועד לשרתן.
ההחלטה צפויה להסב נזק לאינטרסים ישראלים – ולאלה של פלסטינים המועסקים אצל יהודים – באמצעות עידוד נהלים שהאיחוד האירופי כבר משתמש בהם (סימון מוצרים, מכסים דיפרנציאליים וכדומה) ותמיכה בתנועת החרם על ישראל (BDS), המבקשת להביא לדה-לגיטימציה סופית לישראל ולמפעל הציוני כולו. אבל עם תופעות אלה ניתן להתמודד ביעילות על ידי פעולה נמרצת של ישראל וידידותיה, וחשוב לא פחות – של הקונגרס האמריקני. בדיוק כמו במקרה של טרור (אף שאין בסיס להשוואה בין השניים), אין לאפשר לתופעות אלה להכתיב לישראל החלטות של חיים ומוות, שכן אלה חייבות להתקבל אך ורק בהתאם לאינטרס הלאומי.
נזקה הגדול יותר של ההחלטה הוא בהשפעתה על הסיכויים לשלום וליציבות באזור. יש לכך כמה היבטים מצערים, וכולם מצביעים על קוצר ראייה, ואולי אף על גישה נקמנית, המסתתרת מאחורי החלטת ממשל אובמה לאפשר את קבלת ההחלטה בשעה שהיה ניתן למנעה בקלות. בדומה לכמה מההחלטות שהתקבלו בממשל לאחרונה, ההחלטה מדברת במונחים של מוסר גבוה, אך אינה מצליחה לטפל בעובדות הבסיסיות או בהשלכות האפשריות של ההחלטה.
ראשית, העניין כולו נשען על טעותו הקריטית של הנשיא ג’ימי קרטר, שאִפשר לניסוח דומה להסתנן להצעת מועצת הביטחון 465 במרץ 1980. להחלטה ההיא היו השלכות חמורות, הן ביחס למעמדו הפוליטי של קרטר והן בנוגע לעתידו של תהליך השלום שהחל בקמפ-דיוויד. אובמה לא לקח את הסיכון, ואת החלטתו הנוכחית קיבל רק בשלהי כהונתו, כשהוא כבר “ברווז צולע”. כאשר מנהיגים ישראלים נאלצים להתמודד עם העובדה שמועצת הבטחון של האו”ם והצמרת המדינית של ארה”ב מאמצות את הנרטיב הערבי ומתעלמות מהנסיבות של 1949 ו־1967, לא סביר שהם ירגישו בנוח לשׂאת ולתת על פשרה הוגנת, ודאי לא כאשר אין פרטנר לפשרה כזאת בצד השני.
יתרה מזאת, החלטת מועצת הביטחון כוללת מינוח שיכול לשמש את התובעת בהאג אם תבחר להגיש כתבי אישום נגד ישראלים תוך התעלמות משיקולי נגד מכריעים (כמו ‘”עיקרון החומרה” [YGRAVIT] – שהרי אין מדובר בעניין חמור דיו כדי להידון בהאג, וכן עיקרון ה”משלימות” – העובדה שבישראל פועלת כבר מערכת משפטית תקינה). במקרים כאלה ייתכן שהחלטה 2334 לא תותיר לישראל ברירה אלא להציע פרשנות משלה לחוק הבין-לאומי.
פרשנות זו של ישראל לחוק הבין-לאומי עומדת על קרקע יציבה מאוד, כפי שהזכיר שופט בית המשפט העליון אדמונד לוי ז”ל. מה שמכונה “השטחים הפלסטיניים הכבושים” לא היה “פלסטיני” באף נקודת זמן, מהסיבות הבאות: ראשית, ההנהגה הפלסטינית דחתה באופן גורף את החלטה 181 של העצרת הכללית של האו”ם מנובמבר 1947 על כל היבטיה, ויצאה למלחמת חורמה בישראל. שנית, בין השנים 1949 ו־1967 היו השטחים נתונים בידיו של כוח כובש, ורק שתי מדינות (בריטניה ופקיסטן) הכירו בסיפוחם לממלכת ירדן. לפיכך, כפי שראש הממשלה המנוח מנחם בגין אהב להזכיר למאזיניו, השטחים הם במעמד של “שטח הפקר” (res nullius) – וישראל היא אפוא היורשת היחידה של המנדט של חבר הלאומים, שקרא לריבון העתידי להבטיח את “ההתיישבות הצפופה של יהודים על הקרקע”.
ישראל מעולם לא בחרה להפוך את המאמץ המדיני להגיע לפשרה למאבק משפטי, אבל ייתכן שהמצב הזה נכפה עליה כעת. ממשלת ישראל עקפה גם טיעונים משפטיים יסודיים, כגון המשמעות המתבקשת של נוסח החלטת האו”ם 242 הקוראת לנסיגה מ”שטחים”, ולא מ”השטחים”. ההנחה הייתה כי גישה משפטית צרה תכבול את ידיה של מדינת ישראל אם וכאשר תרצה להציע ויתורים משמעותיים. אבל כעת, כאשר כבר הושבה בעצם על ספסל הנאשמים על ידי החלטה 2334, לישראל יש כלים משפטיים בשפע כדי להתמודד עם ההחלטה, והדבר יבוא, למרבה הצער, על חשבון דיון אמיתי ועקבי בפשרות מעשיות ליישוב הסכסוך.
עוד היבט מצער הוא שממשל אובמה, שהיה משוכנע כי הוא עומד “להציל את ישראל מעצמה”, לא למד לקח מטעויות בשיקול הדעת שבהן נכשל בעבר. זה החל בהחלטה שקיבל צוות המעבר של אובמה, לפני השבעתו לנשיאות ב־,2009 לבטל התחייבות כתובה בחתימתו של הנשיא ג’ורג’ בוש הבן בחליפת מכתבים עם ראש הממשלה שרון באפריל 2004. מהתחייבות זו השתמע שתנאי המשא ומתן בין ישראל לפלסטינים צריכים לשקף את המציאות הדמוגרפית שנוצרה בשטח. הנסיגה מהתחייבות זו, שגרמה זעזוע בקרב אנשי מקצוע ופוליטיקאים ישראלים, הייתה חסרת תקדים וחיבלה קשות בסיכויי הממשל להביא לשלום כבר מהיום הראשון. ואכן, מאמציו של אובמה ליצור נפרדות – daylight”” – בין עמדותיה של ארה”ב לאלה של ישראל, הובילו לאחת התקופות הארוכות ביותר של היעדר תוחלת מדינית בהיסטוריה של תהליך השלום. עכשיו חזרו על הטעות, ואף החמירו אותה. גם טרגדיה שחוזרת ונשנית כפארסה היא עדיין טרגדיה.
עוד תוצאה מזיקה מאוד, גם אם בעקיפין, של קבלת החלטה 2334 היא ערעור הפוטנציאל של נשיא מצרים א-סיסי כגורם השפעה בעל ערך באזור. בין א-סיסי לטראמפ שוררת מערכת יחסים חמה, וכאשר הנשיא הנבחר פנה אליו בבקשה מיוחדת התרצה א-סיסי למשוך חזרה את הצעת הטיוטה המצרית. וממשל אובמה? במקום לכבד את רצונו של טראמפ להתמודד עם המצב בעצמו, פטר הנשיא היוצא את פנייתו של יורשו לנשיא מצרים כדבר-מה לא רלוונטי. כמי שמצהיר “אנחנו עדיין כאן”, אובמה דחף לקבלת ההחלטה בשיתוף פעולה עם מדינות כמו ונצואלה ומלזיה, תוך שהוא דוחק את א-סיסי לעמדה בלתי נסבלת המציירת אותו כמי שנאמן לעניין הערבי עוד פחות מהן. מהלך זה של אובמה לוקה בשיקול דעת פגום, והוא מגמד את התפקיד החיוני שנועד לא-סיסי כאבן הפינה של יציבות אזורית. הנזק נעשה, וכדי לתקנו יהיה צורך בפעולה מהירה.
אבל הטרגדיה הגדולה מכול היא שהחלטה 2234 מקטינה באופן משמעותי את הסבירות לכך שלהנהגה הפלסטינית יהיה מה שנדרש כדי להגיע לפשרה ישימה עם ישראל. למרות הצלחתו של אבו-מאזן בוועידת הפת”ח השביעית לבודד ואף להפליל את יריבו מוחמד דחלאן, ההנהגה הפלסטינית חלשה ומפולגת, ועד כה לא הפגינה את האומץ הדרוש כדי לאפשר פתרון מעשי.
אבו-מאזן הותיר אמנם שביב של תקווה לפיוס אחרי ההצבעה באו”ם כשקרא לדו-קיום, ורמז כי הוא מודע לכך שהעתיד עדיין תלוי בבוחר הישראלי, אך הוא עצמו מסוגל עוד פחות מבעבר להציע חזון החורג מתבנית הציפיות שהוא ועמיתיו יצרו. “פתרון” שנתפר לספק את המאוויים של מנסחי החלטה 2334 – כלומר, לבצע דה-לגיטימציה ולהביא בסופו של דבר לפינוי כל היהודים המתגוררים מעבר לקווי שביתת הנשק מ־1949, ובאופן אבסורדי לכלול גם את מזרח ירושלים – הוא רעיון שפשוט איננו בר-ביצוע. מי שמעודד את הפלסטינים להאמין בכך שפינוי בכוח של מאות אלפי תושבים עדיף על פני פשרה מפותלת אך מעשית, שתצריך עקירה בהיקף קטן בהרבה של בני אדם מבתיהם – ובכלל זה, פתרון שיותיר את ירושלים כעיר מאוחדת – מטפח פנטזיה.
ונצואלה ומלזיה, הפועלות נגד ישראל באופן ארסי, עשו זאת מסיבות השמורות עמן. סנגל נגררה, ניו־זילנד ככל הנראה לא בדיוק הבינה במה כרוכה הצעת ההחלטה, ובאירופה עוסקים בהתנחלויות באופן אובססיבי כבר שנים. אבל ממשל אובמה נמצא במקום הנכון כדי להבין היטב שנזקה של החלטה כזו יהיה גדול מתועלתה. העובדה שהניח לה להתקבל בכל מקרה, בעוד מצרים מציעה דרך מילוט לגיטימית ומכובדת, מעלה שאלות מטרידות באשר למניעיו של אובמה. ובכל זאת, ייתכן כי מעז יֵצא מתוק; בהתחשב בכך שאובמה עצמו ביטל התחייבויות שעליהן חתם קודמו בתפקיד, ב־21 בינואר ניתן יהיה לבטל באופן לגיטימי גם את עמדותיו של הממשל היוצא – בפעולות מעשיות וסמליות.
אל”מ (מיל’) ד”ר ערן לרמן הוא עמית מחקר בכיר במרכז בס”א, ולשעבר סגן ראש המטה לביטחון לאומי וראש האגף למדיניות חוץ ויחסים בין-לאומיים במטה. הוא גם חבר סגל במכללת שלם.
סדרת הפרסומים מבט מבס”א מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר