האתגרים בדרך לגיבוש
 אסטרטגיית ביטחון לאומי

מבט מבס"א, מס' 2,388, 10 ביוני 2026

תקציר: חוק שנחקק לאחרונה דורש, לראשונה, כי כל ממשלה ישראלית חדשה תכין אסטרטגיית ביטחון לאומי בתוך 150 יום מהקמתה. מכיוון שהבחירות הכלליות אמורות להתקיים לא יאוחר מאוקטובר 2026, ייתכן שישראל תאשר בקרוב את אסטרטגיית הביטחון הלאומי הרשמית הראשונה שלה. הדבר מייצג הזדמנות לכפות אחידות על האוריינטציה האסטרטגית ותפיסת הביטחון הלא-מתואמות של המדינה, ומגיע בתקופה של סחף אסטרטגי ומוסדי בעקבות המלחמות הרב-זירתיות שפרצו בעקבות מתקפת חמאס על ישראל בשבעה באוקטובר 2023. מכיוון שהמועצה לביטחון לאומי (המל"ל) חלשה מכדי להוביל את המאמץ המורכב לכתיבת אסטרטגיית ביטחון לאומי לכידה וחוסנת, עלולה להתקבל במקום זאת אסטרטגיה שטחית שתבזבז את ההזדמנות שמספק החוק החדש. יש לנקוט צעדים כדי להבטיח שהאסטרטגיה החדשה תעוצב באופן שיבטיח הערכה מחדש מתמשכת ויטפח למידה והסתגלות מתמידות אל מול הנוף האזורי המשתנה ללא הרף.

ישראל נעדרת אסטרטגיית ביטחון לאומי מאושרת רשמית. חוק עדכני מחייב כל ממשלה חדשה להכין אחת בתוך 150 ימים מהקמתה. לכן, לאחר הבחירות הכלליות הקרובות, שיתקיימו לא יאוחר מאוקטובר, ייתכן שישראל תאשר סוף סוף את אסטרטגיית הביטחון הלאומי הרשמית הראשונה שלה.

הדרישה החדשה מהווה הזדמנות ליצירת קוהרנטיות בין מרכיבי היסוד של ביטחון  ישראל. היא מאפשרת ליישר קו  בין האוריינטציה האסטרטגית של המדינה, דוקטרינת הביטחון, ובניית הכוח והפעלתו – רכיבים שאינם מתואמים כיום. אף על פי כן, הזדמנות זו מגיעה בזמן של סחף אסטרטגי וחולשה מוסדית בישראל.

אחת ההשלכות של המלחמה הרב-זירתית שמנהלת ישראל מאז מתקפת חמאס בשבעה באוקטובר 2023 היא יישום הולך וגובר של אוריינטציה אסטרטגית פרואקטיבית ורוויזיוניסטית, מה שהוביל בפועל לשינויים בתפיסת הביטחון של ישראל ובהפעלה ובבניין הכוח שלה. שינויים אלה מתבצעים בלי שנעשה תהליך קבלת החלטות פורמלי או דיון ציבורי. במקביל, המטה לביטחון לאומי (המל"ל), שיהיה אחראי על גיבוש אסטרטגיית הביטחון הלאומי החדשה, חלש וחסר עומק בירוקרטי להובלת המאמץ האינטלקטואלי והמוסדי המורכב ביעילות ובמסגרת הזמן של חמישה חודשים שנקבעה בחוק החדש.

כתוצאה מכך, האסטרטגיה החדשה עלולה להיות שטחית וההזדמנות לפתח אסטרטגיה מגובשת, תוך זיהוי העדיפויות הביטחוניות של ישראל לחומש הקרוב עלולה להתפספס. כדי להבטיח שההזדמנות הזאת לא תתבדה, על הממשלה החדשה לאמץ תהליך של התייעצויות חוזרות ונשנות עם כותבי האסטרטגיה ולמנות צוות של מומחים מנוסים שיתמוך ויחזק את מאמצי המל"ל. אסטרטגיית הביטחון הלאומי החדשה חייבת להבטיח יכולת מתמשכת של למידה והערכה כדי לאפשר שינויים מהירים אל מול הנסיבות האזוריות המשתנות ללא הרף.

המאמר עוסק באתגרים התהליכים בדרך לגיבוש אסטרטגיית ביטחון לאומי חדשה ולא בתכנים שלה.

החוק החדש

החוק החדש קורא לפיתוח אסטרטגיה מגובשת ומאושרת לקידום האינטרסים המדיניים והביטחוניים של ישראל ולחיזוק חוסנה הלאומי. הוא הושפע ממודלים של מדינות אחרות, כולל הדרישה בארה"ב למסמך אסטרטגיית ביטחון לאומי שנתי. בדברי ההסבר של החוק, ציינו המנסחים כי תפיסת הביטחון הלאומי של ישראל מעולם לא אושרה באופן רשמי, ולכן נותרה הנחיה אסטרטגית משתמעת. היעדר אסטרטגיית ביטחון לאומי מפורשת מונע את התרגום, ההתאמה והיישום הנדרשים כדי להתמודד ביעילות עם סביבת הביטחון המשתנה של ישראל.

החוק קובע כי אסטרטגיית הביטחון הלאומי המוצעת תידרש לבחון את הנחות היסוד סביב האתגרים וההזדמנויות המדיניים והביטחוניים העומדים בפני ישראל; לפרט את האיומים והאתגרים לפי חומרתם; ולהציג דרכים חלופיות להתמודד איתם. בכך, האסטרטגיה צריכה לקבוע את היעדים המדיניים והביטחוניים של ישראל, כולל המטרות והאינטרסים הנדרשים להבטחת קיומה, כוחה וביטחונה, ולגזור את האתגרים המדיניים והביטחוניים על בסיס שנתי ורב-שנתי, כולל בזירה הפנימית.

האחריות לגיבוש אסטרטגיית הביטחון הלאומי מוטלת על המל"ל בהתייעצות עם משרד הביטחון, משרד החוץ, מערכת הביטחון ומשרדי ממשלה רלוונטיים נוספים. לאחר אישורה, תוצג בתוך שבועיים לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת. המסמך יהיה מסווג, ותתפרסם תמצית בלתי מסווגת.

החוק החדש שואף להפוך את מסמך אסטרטגיית הביטחון הלאומי לתוכנית מקיפה. תהליך זה ידרוש מאמץ אינטלקטואלי תובעני ותיאום בין-ארגוני, בזמן שהיכולות התכנון האסטרטגי של ישראל נחלשו, והמל"ל סובל משיתוק וחולשה מוסדית.

גיבוש אסטרטגיה קוהרנטית, מתעדפת ומאוזנת

קוהרנטיות, קביעת סדרי עדיפויות ואיזון הם שלושה מרכיבים חיוניים בעיצוב וביישום אסטרטגיה חדשה לביטחון לאומי. בכל שלושת הקריטריונים, האדריכלים של האסטרטגיה יתמודדו עם אתגרים משמעותיים.

הסיכון לאי-קוהרנטיות – אסטרטגיית הביטחון הלאומי החדשה צריכה להתאים לאוריינטציה האסטרטגית של ישראל, שנמצאת כיום בסחף. ההלם של מתקפת השבעה באוקטובר 2023 והשלכות המלחמה הרב-זירתית הובילו לשינוי תגובתי באוריינטציה האסטרטגית של ישראל, המבטאת את המעבר שלה ממדינת סטטוס קוו לשחקן אזורי רוויזיוניסטי. שינוי זה מתבצע מבלי שהתקיים לגביו דיון מעמיק. הסחף  באוריינטציה האסטרטגית של ישראל משפיע באופן יסודי על גיבוש אסטרטגיית הביטחון הלאומי החדשה ועל רף הסיכון שיגולם בה.

בעבר, ישראל נחשבה למדינה המעדיפה את מצב הסטטוס קוו, בייחוד לאחר שהרחיבה את שטחיה במלחמת ששת הימים ב-1967. ישראל שאפה לשמור על הגבולות שנקבעו לאחר 1967, על הברית עם ארה"ב ועל שיתוף פעולה אזורי נגד איום רויזיוניסטי מצד איראן, חיזבאללה או חמאס. מדיניותה הדגישה את הצורך ביציבות באמצעות הרתעה ולא באמצעות קידום שינויים אזוריים בכוח.

מנסחי תפיסת הביטחון בשנות החמישים הניחו כי הסכסוך עם הערבים אינו יכול להיפתר באמצעות כוח, וישראל צריכה לעמוד איתנה עד שתתקבל באזור. כתוצאה מכך, ישראל אימצה אסטרטגיית ביטחון הגנתית המבוססת על תפיסת "קיר ברזל" המבוצעת באמצעות גישה צבאית התקפית. באופן מובנה, האוריינטציה האסטרטגית המסורתית של ישראל כמדינת סטטוס קוו הניחה שהסכסוך הערבי-ישראלי ייפתר בסופו של דבר באמצעות תהליך מדיני ולא בכפייה צבאית.

התפיסה המסורתית הזו משתנה. המדיניות האזורית של ממשלת נתניהו, לאחר מתקפת השבעה באוקטובר, עברה לגישה רוויזיוניסטית יותר של כפייה באמצעות כוח צבאי. חלק מהפרשנים הגדירו שינוי זה כצורך למנוע איומים אסטרטגיים באמצעות כפייה אסרטיבית ולא פרופורציונלית, וגישה של כוח גיאופוליטי לניהול יחסים ומאבקים אזוריים. למרות שזו אינה אסטרטגיה מגובשת ומוסכמת, היא עוררה קריאות לגיבוש תפיסת ביטחון חדשה המבוססת על מניעה פעילה, ואף קיבלה ביטוי בהמלצות בניין הכוח של ועדת נגל, שהוקמה לאחר השבעה באוקטובר לבחינת תקציב הביטחון ובניין הכוח.

הטבלה הבאה מדגישה הבדלים מרכזיים בין אוריינטציה אסטרטגית של סטטוס קוו לבין אוריינטציה אסטרטגית רוויזיוניסטית.

האחראים לגיבוש אסטרטגיית הביטחון הלאומי החדשה של ישראל יצטרכו להתמודד עם שאלות של עקביות בין המלצותיהם לבין האוריינטציה האסטרטגית המתפתחת של ישראל, דוקטרינת הביטחון הלאומי וכיווני הפעלת ובניין הכוח. העדר דיון מעמיק בנושאים אלה עד כה, הופך את משימתם לקשה וידרוש דיונים אינטימיים עם הממשלה החדשה על ההשקפה האסטרטגית הכוללת שלה.

הקושי בקביעת תיעדוף – על-פי החוק החדש, אסטרטגיית הביטחון הלאומי חייבת להעריך ולהגדיר את האינטרסים והמטרות של ישראל בתחומים המדיניים והביטחוניים. על אף שאינטרסים ומטרות אלה מיועדים לתקופה של השנים הקרובות, עליהם לינוק גם מערכים לאומיים יסודיים ורעיוניים, כפי שמגולמים במגילת העצמאות של ישראל. אלה כוללים: את הרצון לשלום; פיתוח המדינה לטובת כל תושביה, בהתבססות על חירות, צדק ושלום; שוויון מוחלט וחופש דת; ועליית יהודי התפוצות.

בהתחשב במציאות האסטרטגית המאתגרת של ישראל, יהיה בלתי אפשרי להשקיע את כל המשאבים הדרושים להשגת כל האינטרסים והמטרות המדיניים והביטחוניים שלה. לכן, קביעת סדרי עדיפויות תהיה הכרחית אך קשה. הדבר ידרוש סבבי תיאום חוזרים עם הממשלה החדשה בנושאים שנויים במחלוקת, ויהווה אתגר אינטלקטואלי למנסחי האסטרטגיה, גם לאור הצורך ללמוד את "הקוד האופרטיבי" של המנהיגים החדשים ומידת נכונותם ליטול סיכונים.

הדיאלוג צריך להתבסס על סבבים חוזרים ונשנים של התייעצויות עם הנהגת המדינה החדשה לצורך קביעת תיעדוף האינטרסים והמטרות על בסיס חלוקה בין קריטיים, חשובים מאוד, חשובים או רצויים, בראייה זירתית (איראן, פלסטינים, לבנון, סוריה, מדינות שלום ונורמליזציה, ארה"ב, והזירה העולמית) ובראייה פונקציונלית (הפצת נשק גרעיני, מערכות נשק מתקדמות, סייבר וטכנולוגיה, שמירה על תשתיות קריטיות, עצמאות מול תלות, סחר בינלאומי, קווי אספקה וכדומה). להלן דוגמה לא מחייבת הממחישה חלוקה כזו.

מכל מקום, נוכח השיטה הקואליציונית הנהוגה בישראל, כל ממשלה חדשה צפויה לשקף פילוג כזה או אחר בין דעות שמאל, מרכז וימין, מה שיקשה על הגעה להסכמה על סדרי עדיפויות של אינטרסים ומטרות. ממשלות קואליציה בישראל מחזקות את ההעדפה לתכנון תגובתי קצר טווח. שיקולים אידיאולוגיים צפויים לעצב את הדיונים על סדרי העדיפויות של אינטרסים ומטרות. הסוגייה הפלסטינית, בפרט, רגישה מאוד בהקשר זה, אך מרכזית לקידום אינטרסים ומטרות אחרים של ישראל, כולל שיפור היחסים האזוריים והבינלאומיים שלה.

אתגר זה של קביעת תיעדוף בין האינטרסים והמטרות של הממשלה החדשה עלול להוביל להצגת רשימה שאינה מדורגת ומנוסחת באופן מעורפל, ובכך לערער את כוונת החוק להגדיל את הקוהרנטיות בין החלקים השונים המרכיבים את האסטרטגיה הכוללת של ישראל.

איזון – אסטרטגיית הביטחון הלאומי של ישראל חייבת להיות מאוזנת חיצונית ופנימית. מבחינה חיצונית, האסטרטגיה חייבת לשקלל את היתרונות והמגבלות של ישראל כדי להימנע מאימוץ גישה אסטרטגית לא מאוזנת. מצד אחד, אסור להמעיט בכוחה וביכולתה של המדינה, שימנע שימוש במשאבים הנדרשים להשגת האינטרסים והמטרות שלה. מצד שני, עליה להימנע מאימוץ אסטרטגיה שאפתנית מדי שיוצרת מתיחת יתר ומחלישה את האומה. אסטרטגיית ביטחון לאומי חדשה חייבת, לכל הפחות, להבטיח שיפור במעמד האסטרטגי של ישראל לעומת "מצב האפס" ביום כניסת הממשלה לתפקיד.

זה מחזיר אותנו לדיון על האוריינטציה האסטרטגית של ישראל. גם אם מקבלים את ההיגיון בצורך בגיבוש אסטרטגיית ביטחון לאומי פרואקטיבית יותר, לישראל יש משאבים מוגבלים לכך. סביר להניח שיש לה את היכולת הצבאית והטכנולוגית ליישום גישה אזורית אסרטיבית יותר, לצד תמיכה ציבורית אפשרית וחוסן. עם זאת, היא חסרה את העוצמה הכלכלית והמדינית כדי להתמיד בגישה לעומתית ממושכת, וכנראה תקבל תמיכה אמריקנית מוגבלת לקידום סדר יום אזורי רוויזיוניסטי.

איזון פנימי מתבסס על התאמת האינטרסים והמטרות עם המשאבים הזמינים, ועל איזון בין התמדה לבין גמישות מול שינוי. בהתחשב בהוצאות הגדולות על לחימה רב-זירתית בשנים האחרונות, שדרשה הגדלת תקציב הביטחון וגיוס רחב היקף של אנשי מילואים, אשר בזמני רגיעה מניעים וממריצים את הכלכלה, ישראל מתמודדת עם מגבלות כלכליות ופיסקליות שהופכות גישה אזורית רוויזיוניסטית המבוססת על הקרנת כוח לקשה להתמיד בה.

יתרה מזאת, כפי שקובע החוק, אסטרטגיית הביטחון הלאומי החדשה חייבת להתמודד גם עם הזירה הפנימית של ישראל. לצד המגבלות הכלכליות, גובר הפילוג הפוליטי והאידיאולוגי בחברה הישראלית. ניסיון הממשלה הנוכחית לקדם רפורמה משפטית ומוסדית החריף את הפילוג החברתי. בנוסף, הפשיעה מתגברת, במיוחד בקרב האוכלוסייה הערבית בישראל, והמשילות מאוימת בנגב ובגליל. תהליכים אלה מהווים איום אסטרטגי פנימי על המדינה.

כל אסטרטגיה חדשה לביטחון לאומי תצטרך להידרש לחיזוק עוצמתה הפנימית, האחדות והחוסן של ישראל כדי להתמודד טוב יותר עם הסביבה החיצונית המורכבת והמסוכנת שלה. הדבר דורש מציאת איזון נכון בין האינטרסים והמטרות הפנימיים והחיצוניים של ישראל, ובין חלוקת האמצעים לכך.

בניית מנגנון הערכה רציפה

היכולת של ישראל להסתגל לנסיבות משתנות היא קריטית לביטחונה ולרווחתה במזרח התיכון המשתנה תמיד. לכן, כל אסטרטגיה רשמית לביטחון לאומי צריכה לכלול יכולת התמודדות עם שינויים ולאפשר את הגמישות הנדרשת.

למידה מתפתחת (emergent learning) חשובה להצלחה אסטרטגית, לפחות ואף יותר מאשר ההיצמדות לתוכנית אסטרטגית מאושרת. לכן, אסטרטגיית הביטחון הלאומי של ישראל צריכה לקחת בחשבון לא רק את הקוהרנטיות, התיעדוף והאיזון שלה, אלא גם את מנגנוני הלמידה המתפתחים ואת היכולת לעבד מחדש מרכיבים של האסטרטגיה, או אפילו את כל האסטרטגיה.

דבר זה ידרוש פתיחות מצד מקבלי ההחלטות בישראל על מנת לאפשר הערכות תקופתיות של תקיפות ויישום האסטרטגיה. הערכה אסטרטגית יכולה להתבצע מלמעלה למטה, בהתבסס על בקשות מצד ראש הממשלה ו/או הקבינט, או מלמטה למעלה, בהתבסס על השיפוט המקצועי של גורמי ההערכה והתכנון. בין אם הלמידה הפוטנציאלית תתחיל מלמעלה למטה או מלמטה למעלה, יש לשלב הערכות תקופתיות בתהליך היישום כדי להבטיח הערכה מחודשת ומתמשכת של יעילות האסטרטגיה.

חולשה מוסדית

כיום, המטה לביטחון לאומי של ישראל חלש מבחינה מוסדית וארגונית. המטה פעל ללא מנהל קבוע מאז אוקטובר 2025, ורק לאחרונה מונה לו ראש מל"ל חדש, אך הארגון עדיין סובל מתת-איוש קריטי.

 המשנה לראש המל"ל עזב כדי למלא תפקיד חדש במשרד הביטחון, ותפקידים חיוניים  נוספים טרם מולאו או יתפנו בקרוב.

לאחר הבחירות, ראש המל"ל החדש יעמוד לא רק בפני אתגר של גיבוש ותיאום מול הממשלה החדשה של אסטרטגיית ביטחון לאומי חדשה, אלא גם מול אתגר ארגוני פנימי לשיקום המל"ל. במקביל לחיזוק הארגון המל"ל יידרש גם להוביל את התיאום מול שאר הארגונים המעורבים בתהליך.

הימנעות מתהליך של "לצאת ידי חובה"

ישנה הזדמנות לגבש ולאשר אסטרטגיית ביטחון לאומי בפעם הראשונה, תוך הגדרת האינטרסים והמטרות המדיניים והביטחוניים של ישראל לשנים הקרובות באופן קוהרנטי, מתועדף ומאוזן, עם מנגנוני למידה והערכה בתוכה. עם זאת, לאור האתגרים הכרוכים במאמץ מקיף ושיתופי זה, ועל רקע הסחף באסטרטגיה הכוללת של ישראל וחולשת המל"ל, הניסיון הממוסד המקיף הראשון לגיבוש אסטרטגיה רשמית לביטחון לאומי עשוי להיכשל. כישלון כזה יכול להתבטא בצורת "גזירה והדבקה" מתוך מסמכי הערכה אסטרטגית קיימים ו/או דירקטיבות של הממשלה היוצאת. לכן, למרות שהמל"ל יגיש אסטרטגיית ביטחון לאומי חדשה לכאורה, היא תחמיץ את המטרה המיועדת של החוק.

כדי להתמודד עם האתגרים הכרוכים בגיבוש אסטרטגיית ביטחון לאומי, ניתן לנקוט בכמה צעדים. ראשית, ראש המל"ל החדש צריך לסנכרן עם הממשלה החדשה מנגנון לתיאום עמדות לאורך תהליך הגיבוש. הדיאלוג בין המל"ל לבין הממשלה החדשה על הגדרת האינטרסים והמטרות של ישראל צריך להיות רציף עד להגדרתם הסופית. לאחר מכן, גיבוש האסטרטגיה יעבור לשלב של הצגת חלופות למדיניות לצורך קידום והשגת האינטרסים והמטרות הללו.

שנית, לאור החולשה הנוכחית של המל"ל, יש למנות צוות של אנשי מקצוע מנוסים שילווה ויחזק את עבודת גיבוש האסטרטגיה. צוות זה יהיה כפוף לראש המל"ל ויסייע בתהליך התיאום המקצועי עם ארגוני הביטחון האחרים, ויסייע לייעל את תהליך שיתוף הפעולה.

שלישית, אם יש צורך, הממשלה החדשה יכולה להאריך את מועד הגשת מסמך אסטרטגיית הביטחון הלאומי כדי להגדיל את הסבירות שהאסטרטגיה החדשה תעמוד, לפחות, בסטנדרטים של קוהרנטיות, תיעדוף, איזון, ובחינה והערכה מתמשכות.

אלוף משנה (מיל׳) ד״ר שמעון ארד שירת במגוון תפקידים בתחום התכנון האסטרטגי בצה״ל, במשרד הביטחון ובמטה לביטחון לאומי. כיום עוסק בייעוץ ביטחוני ואסטרטגי.

 גרסת PDF