הסנקציות והשלכותיהן על שוק הנפט האיראני

מאת 25 נובמבר 2018

מבט מבס"א מס' 1,014, ה25 בנובמבר 2018

תקציר: בכירים בממשל בוושינגטון הצהירו לאחרונה כי הסנקציות שהוטלו על הרפובליקה האסלאמית נועדו לשנות באופן מהותי את דרכי התנהגותה. ברם, הצהרה זו אינה עולה בקנה אחד עם מתן הפטור לשמונה המדינות, בדגש על סין והודו, המהוות את הנתח העיקרי של ייצוא הנפט האיראני. החלטת הממשל בוושינגטון משקפת, בין השאר, את הרצון להימנע מטלטלה במחירי הנפט העולמיים וגישה פרגמטית, המאפשרת יכולת תמרון עם מדינות שאינן מוכנות לעצור באופן מיידי את רכישת הנפט האיראני. עם זאת ראוי לזכור, כי ההחלטה מתפרשת בטהראן כנקודת חולשה ואף כהישג למדיניות החוץ האיראנית.

בחמישי בנובמבר הטיל ממשל טראמפ סבב סנקציות רחב היקף על הרפובליקה האסלאמית של איראן, במטרה לחולל שינוי בציר הרדיקלי אותו מוביל המשטר המהפכני. הסבב הנוכחי מכיל הגבלות חמורות על קשת רחבה של תאגידים, ישויות פיננסיות ומסחריות, ארגונים ואנשים פרטיים באיראן ומחוצה לה. ברור אפוא כי במוקד הסנקציות עמד שוק האנרגיה האיראני, בדגש על ייצוא הנפט, המהווה מקור הכנסה עיקרי של המדינה. בבסיס התפיסה ניצבת ההנחה, כי כלכלת איראן הינה בעלת מאפיינים רנטיריים ולכן פגיעה בהכנסות הנפט תפגע בה באופן משמעותי ותאלץ את המשטר המהפכני לשנות דרכו ולשוב לשולחן המשא ומתן, והפעם בתנאים שונים בהרבה מאלה שהוצבו בפניו בעבר.

בשני בנובמבר הצהיר מזכיר המדינה, מייק פומפאו, כי מטרת הממשל היא "לשלול את הכנסות המשטר המשמשות אותו כדי להפיץ מוות והרס ברחבי העולם". אולם, נראה כי השאיפה לצמצם את יצוא הנפט האיראני לאפס אינה עולה בקנה אחד עם ההחלטה להעניק פטור לשמונה מדינות ובהן סין והודו, שתי צרכניות הנפט הגדולות של שוק הנפט האיראני (בנוסף לסין והודו, זכו לפטור הזמני איטליה, טורקיה, יון, טאיוואן, דרום קוריאה ויפן). החלטה זו משקפת רצון להימנע מטלטלה במחירי הנפט העולמיים וגישה פרגמטית המאפשרת יכולת תמרון עם מדינות שאינן מוכנות, או מסוגלות, לעצור באופן מיידי את רכישת הנפט האיראני. זווית אחרת להחלטה טמונה בשיטת "המקל והגזר" הננקטת על-ידי משטר טראמפ, לשם שמירה על מערך האיזונים בזירה הבינלאומית והשגת שיתוף פעולה מצד מדינות בעלות משקל, כדוגמת סין, הודו וטורקיה.

יממה בטרם הטלת הסנקציות ציינה הרפובליקה האסלאמית שלושים ותשע שנים להשתלטות על השגרירות האמריקנית בטהראן. מפגן זה לווה בקיתונות שנאה כנגד ארצות הברית וישראל ובמהלכו ניסה הממסד השלטוני להפגין מצג של ביטחון ביכולתה של איראן לעמוד כנגד הסנקציות. חרף ארשת הפנים הלוחמנית, ברור לכל כי הממסד מבין היטב את השלכותיהן של הסנקציות על הכלכלה האיראנית, שאותותיה ניכרו היטב כבר מעת הכרזת הנשיא טראמפ על היציאה מהסכם הגרעין. יתר על כן, הטלטלה שחוותה כלכלת איראן עקב הסנקציות שהוטלו עליה בתקופת ממשל אובמה עדיין חקוקה בזיכרון הקולקטיבי האיראני, על אף שבאותה העת ייצוא הנפט שלה לא ירד לרמה של מתחת למיליון חביות ביום.

בעת כתיבת שורות אלה, ייצוא הנפט האיראני נאמד בכמיליון ושש מאות אלף חביות ביום, אולם בעשרת החודשים שחלפו מאז תחילת השנה (ינואר-אוקטובר), הממוצע היומי עמד על כשני מיליון חביות. זאת, בשל היקפי ייצוא של 2.1 עד 2.6 מיליון חביות ביום בין החודשים פברואר ליולי השנה. נתוני חברת בלומברג על שוק הנפט העולמי מראים, כי בשנת 2017 ניצבה איראן במקום השישי בעולם, עם הכנסה של כארבעים מיליארד דולר. נתונים אלה אינם נסתרים מעיני מקבלי ההחלטות באיראן, שכן במידה שיצליחו לשמור על ייצוא ממוצע של 1.2 מיליון חביות ביממה, הדבר יאפשר להם להתמודד עם רוע הגזרה מבחינתם. לכן, פרסום ההחלטה לאפשר לשמונה המדינות, בדגש על סין והודו, להמשיך לרכוש נפט איראני בתקופה הקרובה מהווה מקור לאופטימיות בצד האיראני.

ראוי לציין כי מדיניות "המקל והגזר", כמו גם ההיתר להמשך רכישת נפט לקבוצת המדינות שהוזכרה, מתפרשת בטהראן כנקודת חולשה ואף כהישג למדיניות החוץ האיראנית. לכן, על אף הניסיון המוצלח של הנשיא טראמפ להביא את שליט צפון קוריאה אל שולחן הדיונים, מן הראוי להביא בחשבון שהזירה האיראנית היא שונה במהותה. ההנהגה בטהראן מקווה שטראמפ לא יזכה בכהונה נוספת ולכן מוכנה להדק את החגורה בתקווה לשינוי גישה בוושינגטון, כדוגמת המדיניות ששררה בתקופת כהונתו של אובמה. יתר על כן, המשטר המהפכני היה תחת עיצומים אמריקניים, הלכה למעשה, מעת הקמת הרפובליקה האסלאמית ומכאן תפיסתו כי יצליח לעמוד במעמסת העיצומים.

בראיית הרפובליקה האסלאמית, סין מהווה לשון מאזניים בכל הנוגע ליכולת עמידתו של המשטר כנגד הסנקציות. לאורך ציר הזמן הפכה סין לצרכנית הנפט הגדולה בעולם ועל-פי נתוני אופ"ק (Organization of the Petroleum Exporting Countries), היקף צריכת הנפט הגולמי שלה יגיע עד סוף שנת 2019 ל שלושה עשר מיליון חביות ביום. נתון זה והעובדה כי סין היא המדינה בעלת הנתח הגדול ביותר בשוק הנפט האיראני, הופך אותה בהכרח לבעלת ברית חשובה מבחינתה של איראן. לא זו אף זו, לסין ואיראן מיזמים משותפים במספר רב של תחומים ושיתוף הפעולה אינו מוגבל רק לצרכים המסחריים, אלא גולש גם לאינטרסים ביטחוניים וגאופוליטיים משותפים.

שיקולי הממשל בוושינגטון להעניק פטור לקבוצת המדינות אינם מעניינה של סקירה זו, אולם ההחלטה להכליל את סין והודו, המהוות נתח שוק של כשישים וחמישה אחוז מייצוא הנפט האיראני, אינה עולה בקנה אחד עם הצהרתו של פומפאו בדבר שיתוק ייצוא הנפט. לראיה, בחודש ספטמבר האחרון היקף הרכישות המצרפיות של שתי המדינות עמד על כמיליון וחמישים אלף חביות ביום, מתוך סך כולל של ייצוא שעמד על מיליון ושש מאות אלף חביות ביום. נראה אפוא כי על אף הירידה שחלה בהיקפי ייצוא הנפט האיראני החל ממועד פרסום ההחלטה על החזרת הסנקציות, היקפי הייצוא לא ירדו עדיין לרמה של פגיעה קריטית, קרי, מתחת לרף של שמונה מאות אלף חביות ביום.

במסגרת התמודדותה של איראן לשימור הכנסותיה משוק הנפט עולות על שולחן הדיונים שלל הצעות רכישה, החל בעסקאות חליפין (ברטר) וכלה בהצעות על בסיס מזומן, על מנת לעקוף את הגבלות המערכת הבנקאית. לאחרונה פרסמה איראן את החלטתה להוציא למכירה מיליון חביות נפט במסגרת בורסת האנרגיה. משמעות הדבר הינה, כי טהראן מנסה לפתוח את שוק הנפט גם למשקיעים פרטיים במטרה לייצר שוק אלטרנטיבי לזה שנפגע עקב העיצומים. ניסיון זה הוביל למכירה של מאתיים ושמונים אלף חביות מתוך מיליון החביות שהוצאו למכירה. מבחינתה של איראן, על אף שהכמות שנרכשה אינה תואמת את ציפיותיה, היא תשאף להתמיד במגמה גם במחיר של הפחתה משמעותית במחירי הנפט.

טורקיה הינה מדינה נוספת הנכללת בקבוצת המדינות שזכו לפטור הזמני בתחום סחר הנפט עם איראן. מרכזיותו של הציר הטורקי במערך האינטרסים האיראני הנו ברור ונראה כי שיתוף הפעולה בין שתי המדינות, חרף הבדלי ההשקפה ביניהן, מהווה צעד הכרחי לשרידותה של טהראן נוכח הסנקציות. בביקור שערך הנשיא רוחאני אצל עמיתו הטורקי בספטמבר האחרון החליטו שני הצדדים להגביר את שיתוף הפעולה הכלכלי ביניהם על מנת להתמודד עם הסנקציות האמריקניות. יתר על כן, טורקיה הינה צינור חיוני לעקיפת הסנקציות האמריקניות ובאיראן תולים תקוות רבות בנתיב אספקת הגז מאיראן למדינות אירופה, באמצעות הנתיב הטורקי.

הסרת ההגבלות על נמל צ'אבהאר (דרום איראן) מהווה דוגמה נוספת המאפשרת לאיראן לעקוף את מערך הסנקציות. נכונה העובדה שבבסיס ההיתר עמדה ההנחה כי יש לסייע למדינות הסובלות ממשבר כלכלי. עם זאת, פתיחת הנמל למעבר סחורות מהודו לאפגניסטן, דרך מסדרון קרקעי העובר בדרום איראן, עלולה להתפרש בטהראן כחוסר עקביות של הממשל האמריקני וזאת שתי יממות לאחר פרסום הטלת הסנקציות על נמלי הים של הרפובליקה האסלאמית. ראוי לזכור, כי במהלך הסנקציות שהוטלו על איראן בתקופת ממשל אובמה עלה בידי משמרות המהפכה לנצל את שליטתם בנמלי הים על מנת לעקוף את ההגבלות ולקיים מסחר אלטרנטיבי בנפט. ציר זה של הברחות נפט הוביל, לא אחת, למעצרים באשמה של שחיתות והלבנת כספים, כדוגמת מעצרו המתוקשר של באבק זנג'אני.

ניתן לסכם ולומר, כי מאבקה של איראן לצלוח את האתגרים הניצבים בדרכה כנגזרת מסבב הסנקציות הנוכחי מאלץ את קברניטיה לתור אחר שלל חלופות במטרה למנוע קריסה כלכלית. ניסיון העבר מלמד כי איראן תשאף לעקוף את הסנקציות בעזרת מדינות, ישויות מסחריות, ויחידים שיפעלו מטעמה ולמענה. לכן, נראה כי היענותה של ארצות הברית לפטור את קבוצת שמונה המדינות, בדגש על סין והודו, נוסך תקווה בקרב מקבלי ההחלטות בטהראן ולא יובילם לשולחן המשא ומתן. יתר על כן, המציאות הפוליטית האיראנית מלמדת כי בעת הנוכחית, כל ניסיון מצדו של רוחאני לקיום דיאלוג עם ארצות הברית עלול לשמש הילה לדה-לגיטימציה כנגדו מצד מתנגדיו מבית ואף מצדו של המנהיג העליון.

גרסה PDF

ד"ר דורון יצחקוב הנו חוקר במרכז בגין סאדאת למחקרים אסטרטגיים ועמית מחקר במרכז אליאנס ללימודים איראניים באוניברסיטת תל אביב.

 סדרת הפרסומים מבט מבס"א מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.

Dr. Doron Itzchakov
ד"ר דורון יצחקוב

(דוקטורט מאוניברסיטת ת"א) מומחה להיסטוריה של איראן המודרנית, יחסי איראן-ישראל, מדיניות החוץ של איראן.